La ciudad intencional y la política urbana:

Para que produzcan los efectos deseados a los ciudadanos, las ciudades han que presentarse planeadas, o en otras palabras, han de vivenciar una evolución intencional. Los dominios de la Comunidad de Ceará, que los portugueses llamaban de Siará, término de origen indígena que para algunos historiadores significaba tierra de muchas aras, fueron donadas en 1532 por el Rey de Portugal, Don João III al también portugués Antônio Cardoso de Barros. “… una finca de 50 leguas [medida de distancia portuguesa que equivalía a circa de 350 Km.] de cuesta hasta tierra adentro…” (POMPEU, 2004). Por todo el siglo XVI la región se quedó abandonada por su propietario, lo que propició a que piratas y aventureros mantuviesen comercio con los indígenas. En 1603, fueron los franceses que, “aprovechando de la ingenuidad de los indígenas, platicaban un tipo de comercio de cambios con los nativos. El producto más importante en los cambios con los franceses era el ámbar-gris, una madera que tanto servía para la producción de fragancias como de tintas.” (POMPEU, 2004).

Las sucesivas investidas de extranjeros en suelo lusitano hubieron con que en 20 de enero de 1612, por orden del 9º gobernador general de Brasil, Diego de Mendonça Furtado, el joven portugués Martins Soares Moreno, aportase con un cura y diez soldados en la embocadura del río Ceará y allá construyese una fortificación de madera que resolvió nombrar de São Sebastião. En 1637, fue la vez de los holandeses intentaren conquistar la región, pues creían descubrir plata en las montañas ubicadas luego al sur de Fortaleza. Los holandeses “desembarcaron con decenas de soldados que, acompañados de indios aliados, atacaron la fortificación llamada de São Sebastião.” (POMPEU, 2004). Tras garantizar la propiedad de las tierras, el holandés Matias Beck hizo construir una fortificación lejos 6 Km. en la dirección Oeste de la anterior y la nominó Schoonenborch, después rebautizada en 1654 por los portugueses de Nossa Senhora da Assunção, luego que consiguieron expulsar los holandeses de la región. Es alrededor de esa fortificación que crece la ciudad de Fortaleza, la cuidad de la fortificación.

“A partir del año de 1808, el puerto de Fortaleza contribuyo para el desarrollo de la economía de la Comunidad de Ceará, con la exportación de algodón para Inglaterra. Con esto facto, empezó el proceso de elevación de la villa de Fortaleza a la condición de capital de la Provincia de Ceará. Así es que, en 17 de marzo de 1823, la entonces villa de la Fortaleza de Nossa Senhora de Assunção fue elevada, por decreto imperial, a la condición de ciudad y capital de la Provincia.” (POMPEU, 2004).

Plan Directivo 1

 

 

 

 

 

Desde 1812, ya había una preocupación con el planeamiento y el ordenamiento de la malla urbana y con la ocupación del suelo de Fortaleza, antes mismo de se volver ciudad y también la capital de la Comunidad de Ceará. El Mapa del Puerto y de la villa de Fortaleza, desarrollado por un portugués de descendencia francesa llamado Antônio José da Silva Paulet, muestra un nuevo conjunto de calles en malla cuadrada para la ciudad, un cambio que sería adoptado para todas las nuevas ciudades que se pretendían construir en las próximas décadas, tanto en Brasil como en todas las otras colonias portuguesas; disposición que seguía fielmente la Ordenanza Portuguesa del Marqués de Pombal para las ciudades lusitanas. Con las calles de la ciudad en una disposición en forma de ajedrez, vías que se cortan en ángulos de 90 grados, el plan de Silva Paulet sería el generador de la expansión futura de la ciudad. Sin embargo, la realidad del diseño urbano de la pequeña Fortaleza, en las dos primeras décadas del siglo XIX, aún era muy precario y puede ser observado en los detalles del Mapa de la Villa de Fortaleza presentado por Paulet en 1818. Segundo el historiador Raimundo Girão, el ingeniero Silva Paulet con “su plan, a uno sólo tiempo de remodelación y ampliación, sacó, providencialmente, de la desorden para una orientación lógica la pequeña capital, exactamente en la fase de resurgimiento que ella ensayaba… Corrigiendo en su mapa, cuando posible, los errores existentes, el esclarecido ingeniero despresó el sentido vello del crecimiento de la villa y, de modo resoluto, traigo para el estilo cuadrangular, que tanto se prestaba a la naturaleza relativamente llana del sitio.”

En 1875, un nuevo plan urbanístico fue implantado por un ingeniero nacido en la vecina Comunidad de Pernambuco y que  “…tenía por objetivo sistematizar la expansión de la ciudad por medio de la rectificación de sus calles y de la abertura de nuevas avenidas.” (CAPELO FILHO, 2006) El Plan de Adolfo Herbster mantenía el sistema de entramado ajedrez definido anteriormente por Silva Paulet, pero ampliaba los bordes de la ciudad y creaba, tiendo como inspiración el trabajo desarrollado por el Barón de Haussman en Paris, tres nuevos bulevares para la ciudad. Esa propuesta urbanística estaba coherente con la fase de la Belle Époque vivenciada por la ciudad, tiempo en que la elite formada por comerciantes y profesionales, estudiaban en Europa y trajeran la costumbre y la cultura de la “ciudad luz” para cambiar la vida de la ciudad brasileña, principalmente pelo desarrollo del interés por la belleza y por los aspectos estéticos y formales de la ciudad.

Los años treinta del siglo XX se presentaron como un marco en el proceso de expansión urbana de la ciudad de Fortaleza, pues tanto ocurrió una ocupación llena de todo el área planteada por Adolfo Herbster, como se observó un crecimiento desordenado en los bordes de las vías de penetración, hasta el interior de la Comunidad, provocado por una intensificación del flujo inmigratorio incitado por un gran estiaje ocurrido en 1932 en el Nordeste de Brasil, y que se quedó como una gran calamidad social para el país. Delante de todo esto escenario poco prometedor, el urbanista Nestor de Figueiredo fue nominado por el Alcalde de Fortaleza, Raimundo Girão, como lo responsable por el desarrollo de un plan de remodelación y extensión para la ciudad. La condición de miserabilidad que presentaba la población huída del campo, hizo surgir los primeros asentamientos subnormales no planeados, las conocidas chabolas brasileñas, ubicadas principalmente en las periferias no urbanizadas de la ciudad y con poca densidad, algo muy cerca de la vida rural que tenían. Esta demanda hizo con que los ideales estéticos y formales de la Belle Époque se quedasen en un según plan delante de la situación emergente de las comunidades carentes.

A partir del año de 1942, en suelo europeo se rompió una guerra que envolvió buena parte de los países del mundo. Brasil se hizo representar por sus soldados, haciendo frente a los alemanes al lado de los norteamericanos, participando de batallas principalmente en territorio italiano. Hasta 1945, Brasil como los otros países, sufrió una reducción significativa en la oferta tanto de benzina, para mover los coches, como también de alimentos. En contrapartida a esto esfuerzo de guerra, desde el inicio de los años cuarenta se observan “profundos cambios culturales, económicos y políticos en la Comunidad de Ceará” (POMPEU, 2004). Tocó al ingeniero y urbanista José Otacílio de Saboya Ribeiro la tarea y responsabilidad de desarrollar en 1947 el Plan Director para la Remodelación y Extensión de la Ciudad de Fortaleza. Aunque tengan ocurrido perdidas humanas con la guerra, el incremento poblacional continuaba creciente en toda la región, haciendo presión de demanda sobre la capital Fortaleza, principalmente con relación a la movilidad de las vías, a la absorción del contingente poblacional y la oferta de servicios urbanos. “Aunque tenga sido aprobado [el Plan de Saboya Ribeiro] no fue puesto en practica, en virtud de fuerte presión de los propietarios privados que se sentían perjudicados, tanto por las medidas de anchar las vías como por la venta forzosa de algunas fincas privadas” (FERNANDES, 2004).

Como el Plan de Saboya Ribeiro no se cambió en realidad, en 1963, Hélio Modesto volvió con las mismas ideas, pero con acciones más puntuales, basadas en estudios económicos y sociales más profundizados; “lo que revela el deseo de que el plan elaborado contemplase directrices urbanísticas tras disminuir la condición de segregación social que marcaba el desarrollo de Fortaleza” (FERNANDES, 2004), segregación esa intensificada por no haber tenido los efectos deseados el plan anterior. Su trabajo se concentró en la separación de la ciudad en áreas, el llamado zoning, tiendo como base las funciones y actividades desarrolladas por los ciudadanos, como también los sistemas de circulación – empieza a tener fuerza e importancia la presencia del coche en la malla urbana. Intentaba Modesto, con su plan, incentivar el desarrollo de los barrios por medio de la creación de nuevas centralidades en locales con potencial para esto fin, tales como puntos de convergencia de población, núcleos comerciales ya definidos y agrupamientos de equipamientos sociales. “Hélio Modesto propuso [también] la creación de un Centro Cívico Administrativo que uniese todos los edificios del poder y cuyo desarrollo seria orientado por un plan de masa que establecería la gradual implantación de los edificios conforme las posibilidades de los órganos públicos” (FERNANDES, 2004).

El Plan de Desarrollo Integrado de la Región Metropolitana de Fortaleza, lo conocido PLANDIRF, elaborado en 1971 tras orientar el desarrollo urbano preconizado por la nueva forma de organización territorial, cuya base era la creación de las Regiones Metropolitanas y que consistía en un proyecto geopolítico de integración del territorio nacional y del desarrollo industrial con base en una sociedad dominantemente urbana. Brasil es un país de dimensiones continentales y la idea preponderante en la época fue la creación de centros de excelencia que pudiesen retener la gran mayoría de los equipamientos urbanos e infraestructura que sirviesen a una población distribuida por toda una región. Los flujos inmigratorios estaban estimulados, aún más, con esta política del gobierno. Atesta aún el PLANDIRF la permanencia de un cuadro desordenado de  acentuado crecimiento vertical de la ciudad, el desequilibrio entre los espacios libres y los construidos, la intensificación de los conflictos de circulación y la evasión de funciones que sostenían el casco histórico de la ciudad, tales como la presencia masiva de viviendas y de edificios con funciones administrativas.

La Ley numero 4.486, firmada en 27 de febrero de 1975, creó el Plan Director Físico, que estableció nuevas premisas para el desarrollo urbano, basadas en incremento vertical y en descentralización. Fueron creados incentivos para el surgimiento de nuevas centralidades, por medio de estímulos para la implantación de actividades diversificadas y dinamizadoras, notadamente las ligadas al comercio y al servicio; lo que quedó por promover un progresivo alejamiento de las clases medianas y altas de la sociedad del casco histórico de la ciudad.

Para los tres últimos planes: lo Director, establecido por la Ley de numero 5.122, firmada en 13 de marzo de 1979; lo Director de Desarrollo Urbano, establecido por la Ley de numero 7.061, firmada en 16 de enero de 1992; y el Plan Director Participativo de Fortaleza – Ley Complementaria 62, firmada en 2 de febrero de 2009, se prefirió hacer un estudio comparativo, pues aún existen dispositivos de estos instrumentos legales que son utilizados para la construcciones actuales hechas en la ciudad de Fortaleza; para esto se tomó como base los siguientes indicativos: el tiempo necesario para su creación, el principio básico de cada uno de los planes, los criterios para división de la ciudad en zonas, la forma de ocupación de las fincas urbanas, los factores limitantes del aprovechamiento del suelo, los modos que fueros previstas para utilización de las áreas verdes, las formas de transporte, la definición de los bordes de la ciudad, lo tratamiento de la cuestión de la vivienda social, la forma de gestión, la implantación de las grandes áreas comerciales y el tratamiento para las zonas destinadas a peatones.

Lo primero punto observado, al se hacer un análisis conjunto de los tres planes, es el tiempo necesario para su desarrollo y implementación, para el plan de 1979 sólo cuatro años, para los otros dos más del triple del primero, lo que muestra la creciente dificultad en gestionar los espacios urbanos – los intereses privados o de grupos haciendo presión delante del interés colectivo. Para hacer frente a esto tipo de presión, en 10 de julio de 2001, el presidente de la republica de entonces firmó la Ley de número 10.257, que se quedó conocida como el Estatuto de la Ciudad, que estableció directrices generales para la política urbana. Estas directrices fueron utilizadas para subsidiar el desarrollo del Plan Director Participativo de Fortaleza, que se quedó firmado en 2009. Entre las directrices más significativas del Estatuto de la Ciudad, pueden ser destacadas:

Plan Directivo 2

  • La aplicación de tajas en progresión para las fincas urbanas sin construcción, lo que provocaría la disminución de la cantidad de tierras para la simple especulación inmobiliaria. Las fincas deben poseer también una función social y no pueden ser sólo un objeto para se ganar dinero;
  • La posesión obligatoria de la finca urbana para quien de facto la explota, cuando su verdadero dueño no la utilizó y no fue competente lo suficiente para observar el uso por terceros y reclamar su propiedad;
  • El derecho de compra prioritaria por el gobierno de las fincas urbanas que puedan ejercer una función social o colectiva;
  • La venta por la parte del gobierno del derecho de construir, como una forma de se conseguir dinero para que el Ayuntamiento pueda hacer inversiones en la infraestructura urbana;
  • La creación de mecanismo legal que posibilite la operación urbana en consorcio, una manera de atraer inversiones privadas para áreas colectivas o con funciones sociales determinadas;
  • La posibilidad de venta, por la parte de sus propietarios públicos o privados, del derecho de construir, cuando esto no fue utilizado en su plenitud en una determinada finca urbana;
  • El estudio del impacto de vecindad, lo que posibilita el análisis, por la parte de los interesados o implicados en una construcción o inversión urbana, de situaciones específicas y la definición de una solución colectiva que interese al conjunto de vecinos del emprendimiento; y
  • Definición de estructuras y modelos que ayuden en la gestión democrática de las ciudades, lo que confiere derechos y responsabilidades a todos los ciudadanos.

Continuando el estudio comparativo entre los tres últimos planes desarrollados para la ciudad de Fortaleza, lo segundo punto que se presenta para esto análisis es la forma de división de la ciudad en zonas. El Plan de 1979 divide la ciudad por usos, lo que quedó por distanciar las funciones humanas – la función habitar se ubicó lejana de las funciones trabajar, estudiar y comprar los víveres necesarios a la supervivencia humana. El Plan de 1992, condiciona a la ocupación del espacio urbano a la capacidad de la calle, con su infraestructura, de absorber las demandas de las edificaciones. Las áreas urbanas que presentasen mayor capacidad de suministrar agua, electricidad y alcantarilla tendrían la posibilidad de recibir una mayor cantidad de edificaciones. Ya para el Plan de 2009, el punto clave de todo el proceso de ocupación urbana fue la preservación ambiental, garantizando calidad de vida para las poblaciones que tanto hoy residen en la ciudad de Fortaleza, como también para las futuras generaciones de ciudadanos.

El Plan de 1979 definió pasillos para la concentración de tiendas y oficinas, lo que cambió por producir, al largo del tiempo, algunas avenidas y calles muy adensadas. En 1992, el Plan Director intentó controlar la concentración de gente, en las áreas más demandas de la ciudad, por medio de la creación de la fracción ideal de la tierra, un número que iría garantizar una cantidad máxima de unidades habitaciones por finca urbana. El Plan actual, también objetivando enfrentar el mismo problema, creó cinco tipos de zonas: la de Ocupación Consolidada, la de Ocupación Preferencial, la de Ocupación Moderada, la de Ocupación Restricta y la de Recalificación Urbana. Cuanto al aprovechamiento del suelo urbano, los tres planes crearon soluciones distintas: en lo de 1979 había un índice diferenciado para cada una de las zonas definidas, ya lo de 1992 delimitó uno único e igual a 1, lo que representaba que sólo se podría construir la misma área que se tuviese en  la finca, habiendo una posibilidad de se edificar más do que esto, desde que se comprase al Ayuntamiento esto derecho y no se quedase arriba de un máximo especificado para cada área de la ciudad. Para el Plan actual continua esto mismo principio, añadido de un dispositivo legal que garantiza el análisis de la cuestión por todos los que sufrieren alguno efecto con el emprendimiento propuesto, lo que se quedó llamar de impacto de vecindad, y está presente en el Estatuto de la Ciudad, anteriormente aludido.

Intentando analizar los tres planes, un poco más a fondo, se puede evidenciar los conceptos que sirvieron de base para cada uno de ellos. Para lo de 1979, la tipificación de uso era algo que se quedaba muy importante en la época. Congregar los mismos usos en una misma área, parecía ser la solución más racional, pues ponía junto personas, edificaciones y equipamientos urbanos con intereses semejante y por tanto, la ciudad podría concentrar las infraestructuras tras servir a estas demandas. Se observó todavía, con el paso del tiempo, que en verdad, para la existencia humana se necesita utilizar de los diversos usos disponibles en la ciudad, lo que producía un número excesivo de desplazamientos y la ciudad pasaba a necesitar de un sistema de calles más eficaz. Lo Plan de 1992 fue muy más pragmático, pues pensó la ciudad con la infraestructura que ya tenía y la dificultad de se ampliar la existente. Todo el Plan fue pensado tiendo como base la relación edificación planeada – calle donde se va a ubicar y la infraestructura que esta ya detenía. El Plan actual se quedó más ancho y pensó la ciudad de Fortaleza como centro de una región metropolitana y la integración que debe existir entre todas las ciudades que la componen.

Otra fragilidad que se observó en el Plan de 1979 era que los propietarios de los inmóviles ganaban con la infraestructura que era añadida y que servía a su construcción o finca sin gastar nada con eso. Es verdad que ya se paga las tajas y tributaciones para se tener la infraestructura que sirve a la ciudad, pero se observaba que algunos dueños de tierras guardaban sus fincas sin uso, sólo para aprovechar las inversiones del gobierno en infraestructura y vender las tierras, cuando estas se quedasen más valoradas con las inversiones públicas. Esto es el principio de la especulación inmobiliaria. Los planes posteriores instituyeron tajas en régimen de progresión para las fincas sin construcción o uso. Otro punto también abordado de manera distinta por los tres últimos planes, fue la cuestión de las zonas verdes de la ciudad. Estas áreas fueron consideradas no edificables por el Plan de 1979, lo que las tornaba más susceptibles a invasiones, puesto que sin valor de uso no había muy interés por la parte de los propietarios con su posee y guarda, y as veces hasta abandonaban estas áreas, apartando estas tierras de las fincas adyacentes y que detenían la propiedad. El Plan de 1992 las tornó parcialmente utilizables, lo que garantizaba el interés de los propietarios y disminuía las invasiones. El Plan actual piensa las áreas verdes como fundamentales tras la sostenibilidad de la ciudad y de la región, confiriendo un tratamiento todo especial a estas áreas, definiendo en su planeamiento físico como zonas de interés, preservación o recuperación ambiental.

Otro punto muy importante en el planeamiento de las ciudades, en la post-modernidad, es la cuestión de la movilidad urbana. En 1979, como la cuestión del transporte urbano no se quedaba tan inminente, se podría tener soluciones polarizadas. El Plan daba un cierto destaque a una jerarquía que debía existir entre las vías, criando siete categorías para ellas:

  • Vías expresas – para tráfico de paso y capaces de absorber un gran número de vehículos;
  • Vías arteriales – destinadas a vehículos de circulación preferencial y que unen regiones consecutivas en la ciudad;
  • Vías colectoras – destinadas a colectar y distribuir el tráfico de las vías de mayor capacidad, ligando estas vías al tráfico del barrio;
  • Vías locales – destinadas a vehículo de baja velocidad y con acceso a las edificaciones;
  • Vías paisajísticas – destinadas a vehículo de baja velocidad y con acceso a áreas de ocio o recursos hídricos;
  • Binario – utilización conjunta de dos vías en paralelo, cada una de ellas con sentido de circulación opuesto a otra; y
  • Anilla de vías – conjunto de vías ligadas tiendo como función un más aligerado flujo del tráfico.

Ya en el Plan de 1992 ocurrió una preocupación mayor con el transporte urbano y fue creado un sistema de intercambiadores que facilitaba la movilidad entre los barrios, sin la necesidad de se ir hasta el centro de la ciudad tras cambiar el  autobús, lo que ocurría anteriormente – para se desplazar entre barrios en la ciudad, se tenía casi siempre que se ir al centro, caminar entre las estaciones o paradas objetivando cambiar de autobús. Ahora, se puede transitar por todos los barrios en la ciudad, sólo con un billete, cambiando de autobús en los intercambiadores. El Plan actual amplia esta conquista y piensa no sólo en la movilidad urbana, sino también en la accesibilidad. La ciudad debe ser desfrutada por todos, incluso los que presentan alguna discapacidad. Debe ser incentivada la utilización de la ciudad por peatones. En el Plan de 1979, algunas calles se cambiaron exclusivas para ellos. La propuesta del Plan de 1992 fue tornar el casco histórico todo peatonal, pero encontró en los dueños de las tiendas una gran oposición, lo que quitó por cambiar la propuesta original. Fue también definido, en el Plan de 1979, un área en el centro de la ciudad para el comercio en cantidad, pues se quedaba más racional la distribución de los productos por toda la ciudad. El tráfico en el centro de grandes camiones hizo cambiar la propuesta en el Plan de 1992 y traer esto transporte para la periferia de la ciudad. Idea esta mantenida en el Plan actual, que piensa también en controlar la circulación de los vehículos de transporte de mercancías por todo el espacio urbano.

El espacio de la ciudad de Fortaleza es todo urbano, no hay en verdad áreas rurales alrededor de la ciudad. El Plan de 1979 pensó en una zona residencial de baja densidad ubicada en las periferias de la ciudad. Ya el Plan de 1992 intentó crear un cinturón de carácter urbano – agrario en todos los bordes de la ciudad, una forma de transición desde la malla urbana adensada hasta las áreas rurales de los municipios vecinos, y inclusos en  la Región Metropolitana de Fortaleza, como también era una manera de se acomodar la gente que llegara a la ciudad, en los flujos inmigratorios, desde el interior de la Comunidad de Ceará; personas más acostumbradas a cuidar de los vegetales y de los animales domésticos. El Plan actual intentará recalificar toda esa región, que es en su gran mayoría compuesta por viviendas sociales, o por chozas construidas por sus propios usuarios.

Basado en las reglas definidas por el Plan de 1979, fueros construidos grandes conjuntos de viviendas en las periferias de la ciudad, lo que proporcionó la necesidad de grandes inversiones, por la parte de la municipalidad, en calles y transporte urbano, tras desplazar las poblaciones que en estos áreas vivían, hasta los locales de trabajo, estudio, compras y ocio. Para hacer frente a estas inversiones del Ayuntamiento, el Plan de 1992 previó la utilización de los vacíos urbanos más centrales objetivando la construcción de viviendas, lo que proporcionaría los ciudadanos llegar a sus locales de trabajo, estudio, compras y ocio, sin grandes desplazamientos e inversiones en transporte urbano. Una cuestión que tanto envuelven recursos financieros como inversión de tiempo, por la parte de los ciudadanos. La preocupación con el borde Norte de la ciudad hicieron parte de todos los Planes, pues estas áreas son importantes, tanto para el ocio de los ciudadanos como también para el turismo local; pues son regiones de playa y restaurantes. Ya la preocupación con el patrimonio edificado sólo pasa a tener destaque en el Plan actual, tiempo en que fueron creadas zonas con reglas específicas para la preservación de estas edificaciones.

 

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